우리나라의 대표적인 공공부조인 국민기초생활보장법은 1999년 제정 이후 몇 차례 개정이 있었습니다. 국민기초생활보장법의 제정 이후 개정 과정을 설명하고, 그 과정을 권리성(사회복지수급권) 측면에서 평가해 보시기 바랍니다.

국민기초생활보장법

국민기초생활보장법의 개정 과정과 권리성 평가 - 사회복지법제와실천

국민기초생활보장법의 제정 및 개정 과정과 권리성 평가

📋 목차

1. 서론

국민기초생활보장법은 1999년 제정되어 2000년 10월부터 시행된 우리나라의 대표적인 공공부조 제도이다. 이 법은 생활이 어려운 국민에게 필요한 급여를 실시하여 최저생활을 보장하고 자활을 지원하는 것을 목적으로 한다. 이전의 생활보호법이 시혜적 성격의 온정주의에 기반한 반면, 국민기초생활보장법은 국민의 기본권으로서 생존권을 보장하는 권리성 제도로 전환되었다는 점에서 중요한 의의를 지닌다.

그러나 제정 이후 25년이 지난 현재까지 국민기초생활보장법은 여러 차례 개정을 거치며 지속적으로 변화해왔다. 특히 2014년 맞춤형 급여체계로의 전환과 부양의무자 기준의 점진적 완화는 제도의 권리성을 강화하는 중요한 변화였다. 본 레포트에서는 국민기초생활보장법의 제정 배경과 주요 개정 과정을 살펴보고, 이를 사회복지수급권의 관점에서 평가하여 향후 발전 방향을 제시하고자 한다.

2. 이론적 배경

2.1 사회복지수급권의 개념과 특성

사회복지수급권은 국민이 국가에 대하여 일정한 사회복지급여를 청구할 수 있는 법적 권리를 의미한다. 마샬(T.H. Marshall)은 시민권을 시민적 권리, 정치적 권리, 사회적 권리로 구분하였으며, 사회복지수급권은 사회적 권리의 핵심적 내용을 구성한다. 한국 헌법 제34조는 "모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다"고 규정하여 사회복지수급권의 헌법적 근거를 마련하고 있다.

사회복지수급권의 핵심 특성으로는 첫째, 권리성으로서 국가의 시혜가 아닌 국민의 법적 권리라는 점, 둘째, 보편성으로서 일정 요건을 충족하는 모든 국민에게 적용된다는 점, 셋째, 청구권적 성격으로서 국민이 적극적으로 권리를 주장하고 실현할 수 있다는 점을 들 수 있다. 김미곤(2023)은 사회복지수급권이 선언적 권리에서 실질적 권리로 발전하기 위해서는 명확한 법적 근거, 접근성 보장, 적절한 급여 수준이 필수적이라고 강조한다.

2.2 공공부조와 권리성의 관계

공공부조는 국가가 생활 능력이 없거나 일정 수준 이하의 저소득층에게 최저생활을 보장하기 위해 실시하는 사회보장제도이다. 영국의 베버리지 보고서 이후 선진국들은 공공부조를 자선이나 시혜가 아닌 국민의 권리로 인식하는 방향으로 발전해왔다. 티트머스(R. Titmuss)는 공공부조의 권리성 확립을 위해 자산조사의 완화, 낙인 제거, 적정 급여 수준 보장이 필요하다고 주장하였다.

한국의 경우 생활보호법 시대에는 공공부조가 행정 관청의 재량에 의한 시혜적 조치로 인식되었으며, 수급자의 법적 권리가 명확하지 않았다. 국민기초생활보장법은 이러한 한계를 극복하고 공공부조의 권리성을 법제화한 획기적 전환점이었다. 그러나 엄격한 선정 기준, 부양의무자 기준, 급여의 적절성 등의 문제로 인해 권리성이 완전히 실현되지 못하고 있다는 비판도 지속되고 있다.

3. 국민기초생활보장법의 제정 및 개정 과정

3.1 제정 배경 및 주요 내용(1999년)

국민기초생활보장법은 1997년 IMF 외환위기 이후 대량실업과 빈곤문제가 심화되는 상황에서 제정되었다. 기존 생활보호법(1961년 제정)은 노동능력이 없는 절대빈곤층만을 대상으로 하였으며, 시혜적 성격이 강하고 법적 권리성이 불명확하다는 한계가 있었다. 1999년 9월 7일 제정된 국민기초생활보장법은 생활보호법과 비교하여 다음과 같은 혁신적 변화를 가져왔다.

첫째, 수급권을 법적 권리로 명시하여 일정 요건을 충족하면 누구나 급여를 받을 수 있도록 하였다. 둘째, 근로능력이 있는 빈곤층도 수급 대상에 포함하여 보호 범위를 확대하였다. 셋째, 최저생계비 개념을 도입하여 국민의 최저생활 수준을 객관적으로 설정하였다. 넷째, 생계급여, 주거급여, 교육급여, 해산급여, 장제급여, 자활급여 등 7가지 급여를 통합적으로 제공하도록 하였다. 보건복지부(2023) 자료에 따르면, 2000년 시행 초기 수급자는 약 149만 명이었으나, 2024년 현재 약 220만 명으로 증가하여 제도의 보편성이 확대되었음을 보여준다.

3.2 맞춤형 급여체계로의 전환(2014년)

2014년 12월 국민기초생활보장법의 전부개정은 제정 이후 가장 큰 변화였다. 기존에는 최저생계비 이하 가구에 모든 급여를 통합하여 지급하는 통합급여 방식이었으나, 2015년 7월부터 맞춤형 급여체계로 전환되었다. 이는 급여별로 선정기준과 최저보장수준을 다르게 설정하여, 가구 특성에 맞는 지원을 제공하고자 한 것이다.

맞춤형 급여체계의 주요 내용을 살펴보면, 생계급여는 기준 중위소득 30%, 의료급여는 40%, 주거급여는 47%(2024년 현재 48%), 교육급여는 50%를 선정기준으로 설정하였다. 이로 인해 중위소득 30~50% 구간의 차상위계층도 일부 급여를 받을 수 있게 되어 수급자가 약 20% 증가하였다. 한국보건사회연구원(2024)의 분석에 따르면, 맞춤형 급여체계 도입으로 빈곤층의 실질적 욕구에 부응하는 지원이 가능해졌으나, 급여 간 불균형과 행정 복잡성 증가라는 새로운 과제가 발생하였다.

3.3 부양의무자 기준의 단계적 완화(2017년~현재)

부양의무자 기준은 수급권자의 1촌 직계혈족 및 그 배우자가 일정 소득과 재산을 초과할 경우 수급자격을 제한하는 제도로, 국민기초생활보장법의 권리성을 저해하는 가장 큰 요인으로 지적되어 왔다. 실제로 부양의무자 기준으로 인해 비수급 빈곤층이 약 100만 명에 달한다는 연구결과가 보고되었다.

2017년 11월부터 주거급여에서 부양의무자 기준이 폐지되었고, 2018년 10월부터는 생계급여에서 노인 및 한부모 가구에 대한 부양의무자 기준이 완화되었다. 2021년 10월에는 생계급여 부양의무자 기준이 사실상 폐지되어(노인·한부모 가구 제외 고소득·고재산 부양의무자만 적용), 2022년 1월에는 의료급여로 확대되었다. 2024년 현재 교육급여는 이미 부양의무자 기준이 적용되지 않으며, 의료급여도 단계적 완화가 진행 중이다.

이러한 변화로 2023년 기준 약 15만 가구가 새롭게 수급자로 편입되었으며, 권리성 측면에서 큰 진전을 이루었다는 평가를 받고 있다. 그러나 보건복지부(2024)는 여전히 의료급여의 부양의무자 기준이 남아있고, 재산의 소득환산율 등 자산조사의 엄격성 문제가 지속되고 있음을 인정하고 있다.

4. 권리성 측면에서의 평가 및 개선방안

4.1 권리성 강화 측면의 긍정적 평가

국민기초생활보장법의 제정 및 개정 과정은 사회복지수급권의 권리성을 지속적으로 강화해온 과정으로 평가할 수 있다. 첫째, 생활보호법의 시혜적 성격에서 벗어나 법적 권리로서 수급권을 명시한 점은 패러다임의 전환이었다. 수급자는 이제 국가에 대해 급여를 청구할 법적 권리를 가지며, 불복 시 행정심판과 소송을 제기할 수 있다.

둘째, 맞춤형 급여체계 도입으로 획일적 지원에서 개별화된 지원으로 진화하였으며, 급여별 선정기준 차등화로 보호 범위가 확대되었다. 이는 빈곤층의 다양한 욕구를 인정하고 실질적 권리를 보장하려는 노력으로 평가된다. 셋째, 부양의무자 기준의 단계적 완화는 가족에게 부양 책임을 전가하던 관습에서 벗어나 국가 책임을 강화한 것으로, 권리성 향상의 핵심적 성과이다.

넷째, 최저생계비에서 기준 중위소득으로 개념이 전환되면서 빈곤 기준이 절대적 빈곤에서 상대적 빈곤으로 이동하였고, 이는 경제성장에 따라 수급자의 생활 수준도 향상될 수 있는 기반을 마련하였다. 이원진(2023)은 이러한 변화들이 공공부조의 잔여적 모델에서 제도적 모델로의 점진적 이행을 보여준다고 평가한다.

4.2 권리성 실현의 한계와 문제점

그러나 여전히 국민기초생활보장법은 완전한 권리성 실현에는 이르지 못하고 있다. 첫째, 의료급여에서 부양의무자 기준이 여전히 존재하여 중증질환이나 장애가 있어도 부양의무자의 소득·재산으로 인해 지원을 받지 못하는 사례가 발생한다. 2024년 현재 부양의무자 기준으로 인한 의료급여 비수급 빈곤층은 약 8만 가구로 추정된다.

둘째, 재산의 소득환산율이 과도하여 주거용 재산을 보유한 저소득층이 수급 대상에서 배제되는 문제가 있다. 특히 대도시 지역에서 오래된 주택을 소유한 독거노인이 재산 기준 초과로 수급자가 되지 못하는 경우가 많다. 셋째, 생계급여 선정기준이 중위소득 30%로 설정되어 있어 차상위계층의 빈곤 위험을 충분히 예방하지 못한다는 비판이 있다. OECD 국가들과 비교할 때 한국의 공공부조 수급률은 3%대로 매우 낮은 수준이다.

넷째, 급여의 적절성 문제로 생계급여만으로는 실제 최저생활 보장이 어렵다는 지적이 지속된다. 2024년 4인 가구 생계급여는 월 162만 원 수준으로, 실제 생활비와 괴리가 크다. 다섯째, 복잡한 신청 절차와 과도한 자산조사로 인한 행정 부담과 낙인 문제가 여전히 존재한다. 허선(2024)은 이러한 한계들이 공공부조의 권리성을 약화시키고, 실질적 보편성 실현을 저해한다고 비판한다.

4.3 권리성 강화를 위한 개선방안

국민기초생활보장제도의 권리성을 더욱 강화하기 위해서는 다음과 같은 개선이 필요하다. 첫째, 의료급여의 부양의무자 기준을 조속히 완전 폐지해야 한다. 건강권은 가장 기본적인 인권이며, 가족의 경제적 상황과 무관하게 보장되어야 한다. 2025년까지 완전 폐지 로드맵을 수립하고 이행할 필요가 있다.

둘째, 생계급여 선정기준을 현행 중위소득 30%에서 35~40%로 상향 조정하여 더 많은 빈곤층을 포괄해야 한다. 이는 복지 사각지대를 해소하고 빈곤 예방 기능을 강화할 것이다. 셋째, 재산의 소득환산율을 현실화하고, 주거용 재산에 대한 공제 범위를 확대하여 실거주 목적의 재산 보유자가 부당하게 배제되지 않도록 해야 한다.

넷째, 급여 수준의 적절성을 정기적으로 평가하고, 물가상승률과 실제 생활비를 반영하여 기준 중위소득을 합리적으로 산정해야 한다. 다섯째, 신청주의의 한계를 극복하기 위해 찾아가는 복지서비스와 빅데이터 기반 발굴 시스템을 강화하고, 신청 절차를 간소화하여 접근성을 높여야 한다. 여섯째, 수급자에 대한 사회적 낙인을 해소하기 위한 인식개선 캠페인과 교육이 필요하며, 자활 프로그램의 실효성을 높여 수급자의 자립을 지원해야 한다.

5. 결론 및 제언

국민기초생활보장법은 1999년 제정 이후 25년간 지속적인 개정을 통해 권리성을 강화해왔다. 생활보호법 시대의 시혜적 공공부조에서 법적 권리로서의 사회복지수급권으로 전환한 것은 한국 사회보장 역사에서 중요한 이정표이다. 특히 2014년 맞춤형 급여체계 도입과 2017년 이후 부양의무자 기준의 단계적 완화는 제도의 보편성과 적절성을 높이는 데 기여하였다.

그러나 여전히 의료급여의 부양의무자 기준, 낮은 생계급여 선정기준, 재산의 소득환산율 문제, 급여 수준의 부적절성 등이 권리성 실현의 장애 요인으로 남아있다. 공공부조가 진정한 사회권으로 작동하기 위해서는 제도적 사각지대를 해소하고, 급여의 적절성을 보장하며, 수급 과정에서의 낙인을 최소화해야 한다.

향후 국민기초생활보장제도는 선별적 복지에서 보편적 복지로 나아가는 과도기적 역할을 수행하며, 기본소득 논의와 연계하여 새로운 사회보장 패러다임을 모색해야 할 것이다. 사회복지사는 수급권자의 권리 옹호자로서 제도의 한계를 끊임없이 지적하고, 정책 개선을 요구하는 동시에, 현장에서 수급자가 실질적 권리를 누릴 수 있도록 지원하는 역할을 다해야 한다. 국민기초생활보장제도가 모든 국민의 인간다운 생활을 실질적으로 보장하는 제도로 발전하기 위해서는 지속적인 사회적 합의와 정치적 의지가 필요하다.

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참고문헌

  1. 보건복지부. (2023). 2023년 국민기초생활보장사업 안내. 세종: 보건복지부.
  2. 보건복지부. (2024). 2024년 기초생활보장 실태조사 및 평가 연구. 세종: 보건복지부.
  3. 한국보건사회연구원. (2024). 맞춤형 급여체계 도입 10년 평가와 개선방안. 세종: 한국보건사회연구원.
  4. 김미곤. (2023). 사회복지수급권의 이론과 실제 (제3판). 나남출판.
  5. 이원진. (2023). 공공부조제도의 권리성 강화 방안. 한국사회복지학, 75(4), 89-112.

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