자신이 거주하는(시.군.구) 자치단체에서 제정한 사회복지관련 조례 2개를 조사하고 해당 조례의 각 조항에 입각한 문제점과 개선점을 작성하시오(부천시)
부천시 사회복지 관련 조례 분석 및 개선방안
- 지역사회보장협의체 조례와 선배시민 지원 조례를 중심으로 -
목차
1. 서론
지방자치제도의 정착과 함께 지방자치단체의 자치입법권은 지역 주민의 복지 증진을 위한 핵심 수단으로 자리잡았다. 특히 사회복지 영역에서 조례는 중앙정부의 법률을 구체화하고 지역의 특수성을 반영하여 주민의 삶의 질을 실질적으로 개선하는 역할을 수행한다. 부천시는 경기도에서 인구 80만 명 이상의 대도시로서 다양한 사회복지 수요가 존재하며, 이에 대응하기 위한 조례 제정이 활발히 이루어지고 있다.
본 레포트에서는 부천시가 제정한 사회복지 관련 조례 중 부천시 지역사회보장협의체 구성 및 운영 조례와 부천시 선배시민 지원 조례 2개를 선정하여 각 조항을 면밀히 분석하고자 한다. 전자는 사회보장급여의 이용과 제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률에 근거한 민관협력 기구 운영에 관한 조례이며, 후자는 최근 노인에 대한 사회적 인식 개선과 사회참여 활성화를 목적으로 제정된 조례이다. 두 조례는 각각 통합적 복지전달체계 구축과 고령친화도시 조성이라는 부천시의 복지정책 방향을 대표한다는 점에서 분석의 의의가 크다. 각 조례의 주요 조항을 검토하고 법적 정합성, 실효성, 지역 적합성의 측면에서 문제점을 도출하여 개선방안을 제시함으로써 부천시 사회복지 조례의 질적 향상에 기여하고자 한다.
2. 조례의 이론적 배경
2.1 자치입법권의 법적 근거
대한민국 헌법 제117조 제1항은 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다고 규정하고 있다. 지방자치법 제28조는 지방자치단체가 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있으며, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 명시한다. 이러한 자치입법권은 지방분권의 핵심 요소이자 지역 특성에 맞는 복지정책 실현의 법적 기반이 된다.
사회복지 분야에서 조례는 상위법령인 사회보장기본법, 사회복지사업법 등이 제시하는 원칙적 규정을 구체화하고 지역의 인구 구조, 재정 여건, 복지 자원 분포 등을 고려한 맞춤형 복지 서비스를 설계하는 기능을 한다. 그러나 조례가 상위 법령에 위배되거나 법률의 위임 범위를 벗어나서는 안 되며, 조례 제정 과정에서 주민 참여와 이해관계자 의견 수렴이 충분히 이루어져야 한다는 한계가 존재한다. 김태원(2023)의 연구에 따르면 지방자치단체의 사회복지 조례는 중앙정부 정책의 단순 이행 수준을 넘어 지역 주도의 혁신적 복지 모델을 창출하는 방향으로 발전해야 한다.
2.2 지역사회복지 거버넌스 이론
현대 사회복지 실천은 정부 단독의 공급자 중심 접근에서 벗어나 다양한 주체들의 협력을 강조하는 거버넌스 관점으로 전환되고 있다. 거버넌스는 정부, 민간, 시민사회가 수평적 네트워크를 형성하여 공동의 목표를 달성하는 통치 방식으로 정의된다. 사회복지 영역에서 거버넌스는 복지 자원의 효율적 배분, 서비스 사각지대 해소, 주민 참여 확대 등의 효과를 창출한다. 이러한 거버넌스 이론은 지역사회보장협의체와 같은 민관협력 기구의 운영 원리를 설명하는 핵심 개념이다.
로즈(Rhodes, 1997)가 제시한 거버넌스의 핵심 요소는 상호의존성, 자원교환, 자율성, 신뢰 등이다. 지역사회 단위에서 이러한 요소들이 작동할 때 복지 공급의 효과성이 극대화된다. 그러나 한국의 지역사회복지 거버넌스는 여전히 행정 주도성이 강하고 민간 부문의 실질적 참여와 권한이 제한적이라는 비판을 받는다. 특히 조례상 명시된 협의체나 위원회가 형식적으로 운영되어 실효성을 확보하지 못하는 경우가 많다. 따라서 조례 분석 시 거버넌스의 실질적 작동 가능성, 권한과 책임의 명확성, 참여자 간 균형 등을 평가하는 것이 중요하다.
3. 부천시 사회복지 조례 분석
3.1 부천시 지역사회보장협의체 구성 및 운영 조례
부천시 지역사회보장협의체 구성 및 운영 조례는 사회보장급여의 이용 제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률 제41조에 근거하여 2016년 2월 22일 전부개정되었다. 이 조례는 복지, 보건, 고용, 주거, 교육 등 지역의 사회보장 증진을 위한 민관협력기구의 구성과 운영에 관한 사항을 규정하고 있다. 조례의 목적 조항인 제1조는 지역사회보장협의체의 구성 및 운영에 필요한 사항을 규정하여 지역사회보장 증진에 기여함을 명시한다.
조례의 주요 내용을 살펴보면 제3조에서 협의체의 기능으로 지역사회보장계획 수립 및 시행에 관한 사항, 사회보장 추진 실적 평가, 지역 내 사회보장 자원 발굴 및 연계, 사회보장 대상자 발굴 및 지원 등을 규정한다. 제4조는 대표협의체의 구성을 다루며 위원장과 부위원장 각 1명을 포함하여 30명 이내의 위원으로 구성하도록 하고 있다. 위원은 시장, 시의회 의원, 사회보장 관련 기관 및 단체 대표, 공익 대표, 이용자 대표 등으로 구성된다. 제5조는 실무협의체를, 제6조는 실무분과를 각각 규정하여 협의체의 위계적 구조를 마련하고 있다.
위원의 임기는 제7조에서 3년으로 정하며 연임이 가능하도록 하고 있으며, 제8조는 위원의 해촉 사유를 명시한다. 제9조는 협의체의 운영과 관련하여 회의 소집, 의결 정족수 등을 규정하며, 제10조는 간사 및 사무국 설치에 관한 내용을 담고 있다. 제11조는 협의체 위원에 대한 수당 지급 근거를 마련하고 있으며, 제12조는 읍면동 단위 지역사회보장협의체의 구성 및 운영에 관한 사항을 규정한다. 이러한 조례 구조는 중앙정부의 표준 조례안을 대체로 따르고 있어 전국적으로 유사한 형태를 보인다.
3.2 부천시 선배시민 지원 조례
부천시 선배시민 지원 조례는 2024년 제정된 최신 조례로서 65세 이상 부천시민을 선배시민으로 정의하고 이들의 사회참여 활성화와 세대통합을 지원하기 위한 법적 근거를 마련하고 있다. 경기도가 2023년 선배시민 지원 조례를 제정한 이후 기초자치단체 차원에서 이를 구체화한 조례로서 노인에 대한 긍정적 인식 전환과 존중 문화 확산을 목적으로 한다. 제1조 목적 조항에서는 선배시민의 사회공헌 활동을 지원하고 세대 간 교류를 촉진하여 고령친화도시 부천 조성에 기여함을 명시한다.
조례의 주요 조항을 분석하면 제2조에서 선배시민을 65세 이상의 부천시민으로서 사회공헌활동에 참여하거나 참여 의사가 있는 사람으로 정의한다. 제3조는 시장의 책무로서 선배시민 지원을 위한 정책 수립 및 시행, 예산 확보, 관계 기관과의 협력 등을 규정한다. 제4조는 선배시민의 날 지정에 관한 사항을, 제5조는 구체적인 지원사업의 내용을 열거한다. 지원사업에는 선배시민의 사회참여 및 자원봉사 활동 지원, 세대통합 프로그램 운영, 평생교육 및 일자리 지원, 선배시민 녹색생활 운동 등이 포함된다.
제6조는 선배시민 지원을 위한 유관기관 협력체계 구축을, 제7조는 민간단체 등에 대한 지원 근거를 마련하고 있다. 특히 제5조 제4항의 선배시민 녹색생활 운동은 탄소중립 녹색성장 기본 조례와 연계하여 세대 간 환경 책임을 강조하는 독특한 조항이다. 그러나 경기도 조례가 선배시민지원센터 설치 근거를 두고 있는 것과 달리 부천시 조례에는 별도의 전담 조직이나 센터 설치에 관한 조항이 없어 실행력 측면에서 한계가 예상된다. 또한 선배시민이라는 용어가 노인복지법상 노인 개념과 어떻게 조화를 이루는지에 대한 명확한 규정이 부재하여 법적 정합성 문제가 제기될 수 있다.
4. 조례의 문제점 및 개선방안
4.1 지역사회보장협의체 조례의 문제점과 개선방안
첫째, 협의체의 실질적 권한 부족 문제이다. 조례 제3조는 협의체의 기능으로 심의 자문 건의 등을 열거하지만 대부분 권고적 성격에 그쳐 실질적 의사결정권이 미약하다. 예를 들어 지역사회보장계획 수립 시 협의체의 심의를 거치도록 하지만 시장이 이를 반영할 의무가 명확하지 않아 형식적 절차로 전락할 위험이 있다. 실제로 전국 지방자치단체의 지역사회보장협의체 운영 실태를 분석한 연구에 따르면 협의체가 제시한 의견의 정책 반영률이 30% 미만으로 나타났다. 개선방안으로 조례에 협의체가 심의한 사항에 대한 시장의 존중 의무 조항을 신설하고, 협의체 의견이 채택되지 않을 경우 그 사유를 서면으로 통보하도록 하는 환류 체계를 마련해야 한다.
둘째, 민간 위원의 대표성 및 전문성 확보 문제이다. 제4조는 협의체 위원 구성 시 공익 대표와 이용자 대표를 포함하도록 하나 구체적인 선정 기준이나 절차가 명시되지 않았다. 이로 인해 위촉 과정에서 시장의 재량이 과도하게 작용하거나 특정 기관에 편중될 가능성이 있다. 또한 이용자 대표의 경우 복지 수급자가 위원으로 참여하기 어려운 현실적 장벽이 존재한다. 개선방안으로 조례에 위원 선정 시 공개 모집 절차를 원칙으로 하고, 이용자 대표는 당사자 조직이나 자조모임에서 추천하도록 명시해야 한다. 또한 사회복지 전문 자격을 보유한 위원의 최소 비율을 규정하여 협의체의 전문성을 강화할 필요가 있다.
셋째, 읍면동 단위 협의체와의 연계성 부족이다. 제12조는 읍면동 단위 지역사회보장협의체 구성을 규정하지만 대표협의체와의 소통 채널이나 하향식 상향식 연계 구조가 구체화되지 않았다. 읍면동 협의체에서 발굴한 지역 사회보장 이슈가 시 단위 정책으로 발전하는 경로가 불명확하여 풀뿌리 복지 거버넌스가 제대로 작동하지 못한다. 개선방안으로 조례에 읍면동 협의체 대표가 대표협의체 회의에 참석하여 의견을 개진할 수 있는 근거를 마련하고, 읍면동 협의체의 건의사항에 대한 대표협의체의 검토 의무 조항을 신설해야 한다. 또한 정기적인 권역별 협의회를 개최하여 수평적 네트워크를 강화하는 방안도 조례에 명시할 필요가 있다.
넷째, 사무국 운영의 독립성 및 전문성 확보 문제이다. 제10조는 협의체 운영을 지원하기 위해 간사 및 사무국을 둔다고 규정하나 사무국의 조직 구성, 인력 배치, 예산 규모 등에 대한 구체적 기준이 없다. 현실적으로 사무국이 시청 복지정책과 소속 공무원 겸직 형태로 운영되는 경우가 많아 행정 의존성이 높고 협의체의 독자적 기능 수행이 제약된다. 개선방안으로 사무국에 최소 전담 인력 기준을 명시하고 사회복지 전문가를 배치하도록 규정해야 한다. 또한 사무국 운영비를 별도 예산으로 편성하여 협의체의 자율성을 보장하는 조항을 추가할 필요가 있다.
4.2 선배시민 지원 조례의 문제점과 개선방안
첫째, 선배시민 개념의 법적 모호성 문제이다. 제2조에서 선배시민을 65세 이상 부천시민으로 정의하지만 이는 노인복지법상 노인 개념과 중첩된다. 노인복지법은 65세 이상을 노인으로 규정하고 있으며, 부천시에도 별도로 노인복지 증진을 위한 기본 조례가 존재한다. 선배시민이라는 새로운 용어를 도입하면서 기존 노인복지 조례와의 관계, 적용 대상의 구분, 중복 지원 여부 등이 명확히 정리되지 않아 법 집행 과정에서 혼란이 예상된다. 개선방안으로 조례 제2조에 선배시민 지원이 노인복지법 및 관련 조례에 기반한 노인복지 서비스와 보완적 관계임을 명시하고, 선배시민 지원사업의 고유 영역을 사회참여와 세대통합으로 한정하는 단서 조항을 추가해야 한다.
둘째, 실행 기구 및 전달체계의 부재이다. 경기도 선배시민 지원 조례는 선배시민지원센터 설치 근거를 두고 있으나 부천시 조례에는 이러한 전담 조직에 관한 조항이 전혀 없다. 제5조가 다양한 지원사업을 열거하고 있지만 이를 실제로 기획하고 집행할 주체가 불명확하다. 노인복지관이나 시니어클럽 등 기존 노인복지 시설과의 역할 분담도 명시되지 않아 사업의 실효성이 담보되기 어렵다. 개선방안으로 조례에 선배시민 지원을 전담하는 부서 또는 센터 지정 조항을 신설하고, 필요시 기존 노인복지 기관에 선배시민 지원 기능을 위탁할 수 있는 근거를 마련해야 한다. 또한 선배시민 지원 사업의 연간 계획 수립 및 성과 평가에 관한 조항을 추가하여 체계적 관리 시스템을 구축할 필요가 있다.
셋째, 선배시민 당사자 참여 기제의 미흡함이다. 조례 전반이 시장 중심의 하향식 지원 구조로 설계되어 정작 선배시민 당사자의 목소리를 정책에 반영할 수 있는 통로가 부족하다. 제6조의 유관기관 협력체계 구축 조항에 선배시민 조직이나 노인단체가 명시적으로 포함되지 않아 정책 수립 과정에서 배제될 가능성이 있다. 개선방안으로 선배시민 정책자문단이나 모니터링단 구성 조항을 신설하여 당사자 참여를 제도화해야 한다. 또한 선배시민의 날 행사나 주요 사업 기획 시 선배시민으로 구성된 기획위원회의 의견을 수렴하도록 절차를 규정할 필요가 있다. 이는 선배시민을 단순한 복지 수혜자가 아닌 정책의 주체로 인식하는 패러다임 전환을 반영하는 것이다.
넷째, 예산 확보 및 재원 조달 방안의 불명확성이다. 제3조에서 시장의 예산 확보 책무를 명시하고 있으나 선배시민 지원 사업에 대한 최소 예산 기준이나 재정 투입 원칙이 없어 예산 편성 과정에서 우선순위에서 밀릴 위험이 있다. 특히 녹색생활 운동과 같은 새로운 사업은 구체적인 소요 예산 추계 없이 조례에 명시되어 실현 가능성이 낮다. 개선방안으로 조례에 선배시민 지원 사업 예산을 일반회계 복지 분야 예산의 일정 비율 이상으로 편성하도록 하는 조항을 신설하거나, 최소한 전년도 대비 예산 감액 시 그 사유를 의회에 보고하도록 규정할 필요가 있다. 또한 제7조의 민간단체 지원 조항을 구체화하여 지원 대상, 심사 기준, 보조금 규모 등을 시행규칙으로 정하도록 위임하는 방안을 고려해야 한다.
5. 결론
본 레포트에서는 부천시 지역사회보장협의체 구성 및 운영 조례와 선배시민 지원 조례를 분석하고 각 조항의 문제점을 도출하여 개선방안을 제시하였다. 지역사회보장협의체 조례는 민관협력 거버넌스의 법적 기반을 마련했다는 의의가 있으나 협의체의 실질적 권한 부족, 민간 위원의 대표성 문제, 읍면동 단위와의 연계 미흡, 사무국 운영의 독립성 결여 등의 한계를 보였다. 선배시민 지원 조례는 노인에 대한 긍정적 인식 전환을 시도했다는 점에서 진보적이나 개념의 법적 모호성, 실행 기구 부재, 당사자 참여 기제 미흡, 예산 확보 방안 불명확 등의 문제점이 발견되었다.
두 조례가 공통적으로 안고 있는 근본적 문제는 선언적 조항이 많고 구체적 실행 기준이 부족하다는 점이다. 조례가 실질적 복지 증진 효과를 거두기 위해서는 권한과 책임의 명확한 배분, 참여자 간 견제와 균형, 예산 및 인력의 실질적 뒷받침, 당사자 중심의 정책 설계가 필수적이다. 부천시는 본 레포트에서 제시한 개선방안을 참고하여 조례 개정을 추진할 필요가 있다. 특히 지역사회보장협의체 조례의 경우 협의체 의견 존중 의무 조항 신설, 위원 선정 절차 구체화, 읍면동 협의체 연계 강화, 사무국 전문성 확보 등이 시급하다. 선배시민 지원 조례는 개념 정의 명확화, 전담 조직 지정, 당사자 참여 제도화, 예산 기준 마련 등의 전면 개정이 요구된다.
사회복지 조례는 지역 주민의 삶에 직접적 영향을 미치는 생활 밀착형 법규이다. 따라서 조례 제정 및 개정 과정에서 주민 의견 수렴, 이해관계자 참여, 전문가 검토 등이 충분히 이루어져야 하며, 제정 이후에도 지속적인 모니터링과 평가를 통해 조례의 실효성을 점검해야 한다. 부천시가 본 분석 결과를 토대로 사회복지 조례의 질적 향상을 도모하고, 나아가 다른 지방자치단체의 조례 개선에도 시사점을 제공할 수 있기를 기대한다. 궁극적으로 조례는 법적 완결성뿐만 아니라 지역 주민의 복지 향상이라는 실질적 목표 달성을 위해 존재한다는 점을 잊지 말아야 할 것이다.
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📋 레포트 주제 보러가기참고문헌
- 김태원. (2023). 지방자치단체 사회복지 조례의 자치입법권 실효성 연구. 한국지방자치학회보, 35(2), 45-68.
- 박미은. (2024). 지역사회보장협의체 운영 실태와 개선방안: 경기도 기초자치단체를 중심으로. 한국사회복지행정학, 26(1), 123-149.
- 부천시. (2024). 부천시 지역사회보장협의체 구성 및 운영 조례. 부천: 부천시청.
- 한국보건사회연구원. (2023). 지역사회 통합돌봄 거버넌스 구축 방안 연구. 세종: 한국보건사회연구원.
- Rhodes, R. A. W. (1997). Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. Open University Press.
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